刘朝全:对深化国有企业三项制度改革的思考

2021/05/14 信息来源:


摘要:近20年来,中央和政府部门不断发文推动三项制度改革。作为国企改革最难啃的硬骨头,三项制度改革虽取得积极进展,但仍存在一系列矛盾问题。本文分析了三项制度的历史沿革,包括建国后三十年、改革开放后二十年以及入世后二十年的三个阶段。着重挖掘了三项制度改革推进效果不理想的四方面深层次原因,包括传统基因的影响、现实考核和测评的影响、国企高管心态的影响和对混合所有制改革顾虑的影响。在此基础上,提出四个方面的改革举措:对国企高管层实行激励,对高管持股要放得开、收入不保底,鼓励高管开展三项制度改革;注重考核国企的两利四率,对过程约束和考评予以松绑,破除三项制度改革过程中的隐形障碍;示范先行,减小传统思维的束缚,逐步推动三项制度改革落地;尽快完善国有企业资产和价值评估的办法,培育评估机构,使混改能够切实助力三项制度改革。

 

关键词:国有企业  三项制度  改革


    三项制度改革,是指针对国有企业的劳动、人事、分配三项制度的改革,最早于2001年由负责体制改革的国家经贸委在230号文件中正式提出。2015年,中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》,提出以三项制度改革与创新为突破口,实现企业内部管理人员能上能下,员工能进能出,收入能增能减,并将其作为新一轮国企改革的重点要求。2020年7月,习近平总书记主持中央深改委第十四次会议,审议通过了《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》,重点关注三项制度改革。2020年10月,党的第十九届五中全会提出加快完善中国特色现代企业制度,明确要求“着力深化国有企业劳动、人事、分配三项制度改革”。20年来,国家不断发文提出三项制度改革,并从部门文件上升到中央文件,体现出三项制度改革的紧迫性和重要意义。





三项制度的三阶段




    三项制度最早可以溯源到红军时期的兵工厂,以及抗日战争、解放战争年代,指战员同吃同住同饷。建国后,三项制度的历史沿革大体可以划分为三个阶段,分别是建国后的三十年、改革开放后的二十年、加入世贸组织后的二十年。

01

建国后的三十年(1949-1978)

    建国后的社会主义建设阶段,我国的经济体制是公有制,当时的三项制度主要借鉴苏联,特别是从苏联援建我国的154项工程和项目中学习而来。1956年,我国完成了对农业、手工业和资本主义工商业的三大改造,中央明确我国经济采用计划经济体制。1960年代,中苏关系交恶,我国以备战为指导思想在中西部省份开展三线建设,三项制度在此时得到固化。一直到1978年底国家实行改革开放政策之前,我国经济都以全民所有制和集体所有制为主,私有制经济发展缓慢。在公有制经济为绝对主体的年代,传统的三项制度基本适应了当时的时代特点,“铁饭碗”的劳动制度体现了对员工稳定就业的保障、干部终身制体现对领导人员的关怀、“大锅饭”的分配制度体现了平均分配的基本理念。在物质匮乏、经济不发达的年代,传统的三项制度被视为社会主义制度优越性的一种体现,发挥了推动生产力发展的作用,有其历史功绩。

02

以改革开放后的二十年(1978-2000)

    三项制度改革始于1978年的改革开放。改革开放初期,中国的经济体制以计划经济为主、市场调节为辅。1992年,十四大明确了我国市场经济改革的目标是建立社会主义市场经济。尽管个体户、小作坊等私营经济当时在全国经济中的占比很小,但用工、报酬灵活,经营活力十足。一些国有企业学习私营企业经验,在“包干”等政策的刺激下,部分企业的三项制度也相应地有所调整。传统的三项制度主要在公有经济领域继续发挥主导作用,但这个时期非公经济发展活力明显超过公有经济。 

03

加入世贸组织后的二十年(2001-2020)

    加入世贸组织后,我国更好更快地融入了世界经济体系。为了适应入世后的国际竞争,提高国有企业的竞争力和活力,国务院(国家经贸委)于2001年就正式提出要实行国企三项制度改革。民营经济从改革开放初期的微乎其微,到2019年在整个经济体系中贡献了50%以上的税收,60%以上的GDP,70%以上的技术创新,80%以上的城镇劳动就业,90%以上的新增就业和企业数量,发生了翻天覆地的变化。


    在这二十年里,我国经济的发展速度远高于同期世界经济的发展速度,国有企业贡献巨大。但同时也要看到,民营企业的发展速度又远高于同期国有企业的发展速度。从沪深上市公司市值龙头企业看,国有企业正陆续被一批优秀的民营企业赶超。随着中国经济从高速发展转向高质量发展,国有企业传统的三项制度已越来越不适应高质量发展的要求,影响国有企业与民营企业、外资企业的竞争。虽然国有企业仍然在重要行业和关键领域占据主导地位,但做大做强国有企业,提高国有企业的五力(竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力),亟待对三项制度进行改革。





影响三项制度改革的关键制约



    近年来,国有企业三项制度改革难落地、实施效果不佳,主要有以下四个方面的因素:传统基因的影响、现实考核与测评的影响、高管心态的影响,以及对混改顾虑的影响。

01

传统基因的影响

    越是老牌的国企,特别是处于自然垄断型行业的企业,三项制度改革推进的难度越大。一是员工很难“出”。与疫情下国际公司大量裁员相比,我国国企再困难,也不会把裁员当做首选。即便经营不善,也会变相安置,从过去的抱着变为背着。二是干部很难“下”。干部从过去的终身制演变为“级别制+任期制”,除非退休或违法违纪,干部任期满后往往按照原级别安排继续任职。三是薪酬很难“降”。国有企业薪酬与绩效、贡献挂钩的程度不高,几乎是同级同薪,企业绩效差了也会保障工资的正常发放。国有企业从战争年代形成的用工、人事、报酬等等有关三项制度的传统“基因”已经根深蒂固。 

02

现实考核与测评的影响

    民营企业的目标-约束环境优于国有企业的目标-约束环境。民营企业的经营主要以遵纪守法为边界,企业的灵活性和自主权较大,员工进出、干部升降、薪酬增减等方面基本不存在传统三项制度的制约,能够实现“放开、搞活”。但国有企业经营是在多目标、多约束中寻求最优解,一方面需要满足目标函数,即国资委对企业“两利四率”(国资委传统“两利三率”的基础上,又增加了劳动生产率指标)的考核。另一方面,需要满足约束条件,即承担党建、三重一大、维稳、班子建设、后备干部培养、员工职业发展、职工满意度等等约几十项的任务目标,而这些任务目标与管理层测评息息相关,也将直接影响管理者的薪酬和职位。其中,三项制度与约束条件相关,特别是改革可能对企业的稳定将带来一定的影响。尽管中央强调干部担当作为,不以测评结果论好坏,也仍然难以消除国企高管对少部分员工“一封告状信查半年”的顾虑。在运筹学中,约束条件多了,可能导致求不出最优解,管理者容易顾此失彼,这是导致国有企业的发展总体不如民营企业的根本原因。尽管中央、国务院出台了一系列文件从政策供给上给国企解放思想、松绑,但国有企业管理层“中梗阻”的现象仍然难以消除。。 

03

高管心态的影响

    对于民营企业,所有者通常实质性持股甚至占大股,自己参与管理,企业的竞争力、盈利能力、成长性等与自身息息相关,高管之间的收益差异也因此有天壤之别。自己给自己干,积极性、努力程度高。在国有企业,多数高管没有实质性持股,高管仍然扮演雇员的角色,薪酬变化幅度不大,即使干得好,超额收益有限,干得不好收入影响同样有限,因此缺乏对其经营成果的有效激励。在这样的心态下,高管往往没有对三项制度改革的勇气和魄力。

04

对混改顾虑重重

    混合所有制改革理论上可以通过引入民营企业和外资企业,解决国有企业在三项制度中存在的问题。但从实际看,当前国有企业的混改总体进展缓慢、效果欠佳,往往以国有企业之间的资产划拨取代混改,难以与民企、外企实质上混合。实践中,国有企业不敢把优质资产拿来混改,主要顾虑有四点:一是对拿出去混改的资产、资本缺乏明确的规范和价值评估机制,国资管理部门原则上要求“保值增值,防止国有资产流失”,但缺乏明确的标准。保值,既可以理解为财务报表上的资产净值,也可以理解为上市公司的市值。市场上市值往往与资产净值差异很大,有的企业市值甚至不足净值的1/3。如果按照“净值”,市场往往不接受;如果按照“市值”,又明显未能保住净资产价值。二是对于未上市的企业,国资管理部门也缺乏价值评估机构和评估办法,依靠外部投行机构也有不便利和不放心的考量。三是拿出去混改的资产或企业往往面临左右为难的窘境,如果发展好了,有可能被回头追查“国有资产流失”的嫌疑;如果发展的不好,又有“未拿出优质资产和诚心与民企、外资合作”的嫌疑。四是在实践中,国有企业与外资、民营企业混改产生过争夺控制权的问题,在员工安排、干部职位、薪酬待遇等涉及三项制度的方面,暴露出一系列的问题。特别是在经营过程中,有的混改企业,国企股东未能恰当、充分跟进管理,程序严格的优势未能体现,民企决策快速、灵活、高效的优势也未能体现,反而把国企有时慢、民企有时乱的缺点给混到一起了。以上原因,导致国有企业难以有效推进混改,通过混改推动三项制度改革的初衷也难以实现。





对推进国有企业三项制度改革的建议




    2021年1月21日,国资委召开了中央企业、地方国资委考核分配工作会议,国资委副主任袁野在会上强调:“考核分配工作要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,重点在发挥业绩考核指挥棒作用、完善企业负责人薪酬待遇管理、健全职工工资总额决定机制、强化关键岗位核心人才激励、深化企业内部三项制度改革、优化考核分配工作机制等六方面再下功夫”。

01

对国企高管实行股权激励,推动三项制度改革落地

    民营企业的所有者、高管是企业家,国有企业的管理者是雇员、公仆或者带级别的官员。同样作为市场主体,两类企业都应以市场化的方式对待企业管理人员。对于国有企业,不能以强调公仆的奉献属性而弱化高管因贡献而应享有的经济价值。在激励方面,基于“国家得大头,员工、管理层得小头”的思路,切实落实国企高管持股。通过股权激励,允许高管在薪酬之外获得额外的合理收入,唤醒其主人翁意识,激励管理人员真正把企业发展放在第一位。在实际操作中,可以考虑存量股权全归国家,在增量股权中设置一定比例激励高管。与此同时,取消国企高管相对稳定的薪酬分配方式,加大对绩效不达标时国企高管薪酬不保底的处罚力度。将企业发展与高管薪酬深度绑定,促进国有企业成为充分竞争的市场主体,“五力”得到提升,三项制度改革也就自然而然的实现了。因此,股权激励放开、打破薪酬保底,是激励高管开展三项制度改革的核心和关键。

02

精简考核约束,清除三项制度改革的障碍

    建议将国资委设置的两利四率作为对国有企业考核的主要指标,精简其他约束性指标,清除三项制度改革中的障碍。在考核经营结果,也考评、监管经营过程,对于高管违法违纪的行为,通过纪检监察等方式解决。部分约束条件在理论上说得通,但在实践上,从“目的-手段系统”的角度,目的、目标确定之后,手段是可以广泛选择的,以应对瞬息万变的市场情况。如果同时限定手段,会有刻舟求剑的负面效果,也确实难以推动三项制度改革的落地。

03

从试点企业开始,逐步推动三项制度改革

    选择部分企业开展三项制度改革试点,使国有企业员工、高管能够切身体会到职业发展、薪酬待遇与企业绩效和本人贡献的关系,并通过试点总结经验、逐步推广,将大幅减少改革阻力,增大改革动力。

04

完善国有企业资产和价值评估机制,通过混改倒逼三项制度改革

    在以上三个方面的工作做好之后,需要制定混改价值评估标准,明确评估办法,培育评估机构,切实减少国有企业对混改的顾虑,通过混改倒逼企业三项制度改革,提升企业经营活力。


作者:

刘朝全 中国石油经济技术研究院副院长 

陈嘉茹 中国石油经济技术研究院高级经济师


该文发表在《北京石油管理干部学院学报》2021年第1期